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| 国有重要行业:国家既依法保护又严格监控 | |||||
作者：佚名 文章来源：人民日报 点击数： 更新时间：2007-11-28  |
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国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。 前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。 ——《反垄断法》第七条 十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过《中华人民共和国反垄断法》，将于2008年8月1日起施行。 该法通过距草案正式列入立法议程，时隔13年；距当年国务院法制局成立反垄断法起草小组，时隔20年。 这部被誉为“经济宪法”的法律中，总则第七条对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业，予以保护这一条款，引来公众和业界普遍关注。如何理解总则第七条的意义？该条又折射出哪些信号？ 国有经济控制重要行业，合法 ○具有市场支配地位，不是垄断的判别标准；滥用市场支配地位，才是垄断 数据显示，中国企业前500强大多数是国有企业，所在行业大部分为石油、电力、钢铁等垄断性行业；而前10位的，都是垄断行业的企业，中国移动居首位，中国石油天然气集团等位列其间。2006年，157家中央企业实现利润7546.9亿元。 对国有经济的地位和作用，一直存在争议。国有资产法律专家、武汉大学法学院孟勤国教授在接受本报记者采访时认为，一些人将国有经济与市场经济对立起来，将国有经济的退出作为市场经济发展的一个指标，因而质疑国有经济在一些重要行业中的控制地位。 他强调，“将控制地位本身视为垄断是不符合反垄断法法理的”。反垄断法从来不以一个企业是否具有市场支配地位作为是否垄断的判别标准，而是以一个企业是否滥用市场支配地位作为垄断的情形之一。国外的反垄断法是这样，我国的反垄断法当然也是这样。 反垄断法第七条明确规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，同时明确对其“经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。” 控制重要行业是国家职责 ○国有经济控制一些重要行业，是基本经济制度的必然要求 “反垄断法第七条规定界定了国有经济控制的重要行业的特征。” 孟勤国解释，重要行业是指关系国民经济命脉和国家安全的行业，如金融、石油、重工业制造等。所谓命脉，是指行业状况能够直接决定或表现整个国民经济的状况。现代经济是一个复杂的依赖性很强的经济共同体，某一方面出现了问题都可能殃及整个经济体系。 孟勤国介绍，我国石油对外依赖度已近50%，如果发生国际和地区重大争端，无法进口石油，我国将处于极端被动的地位。有些行业虽不属于国民经济命脉，但涉及国家主权与独立，如军工制造。此外，烟、酒、盐等专营专卖行业也是重要行业，这些行业生产的往往是一些与人民群众身体健康直接相关的产品。 孟勤国说，国有经济对一些重要行业的控制，不是一个简单的市场竞争问题，而是一个有关国家经济安全进而有关国家政治安全和社会安全的根本问题。 国家安全是一个国家的最高利益，也是一个国家的市场经济的基础和价值所在。 孟勤国分析，即便号称市场竞争最自由的美国，也常常以国家安全的名义干预国外对其重要企业的并购。他认为，“我国实行以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度。国有经济控制一些重要行业，是基本经济制度的必然要求，为我国经济发展和社会稳定提供了重要的保障。” 国家保护≠放松监控 ○经营者的重大投资、技术改造等都应在监督之列，尤其是价格 国家一方面保护经营者的合法经营活动，同时对经营者的经营行为加以监控。反垄断法第七条确立了国家保护和监督经营者的基本框架。 孟勤国说，国有经济控制重要行业并不意味着这一行业由国企独家经营。与其他行业一样，重要行业仍然需要多个相互独立的经营者，以便竞争。 他认为，重要行业的经营者相对集中，容易出现滥用控制地位的现象，为了维护消费者的权益和促进技术进步，国家必须对经营者的经营行为进行监督和调控，尤其是价格，往往是经营者非法经营行为的最终体现。 经营重要行业本身就比较特殊，经营者不能一方面享有经营重要行业的优势，同时以“自主经营”对抗国家的监控。孟勤国认为，“市场化并不是经营者想干什么就干什么，政府该管的必须管。” 第七条规定“依法经营，诚实守信，严格自律”，孟勤国认为这表达了市场经济的一项普遍义务，即任何行业的经营者都必须遵守的。 孟勤国表示，重要行业经营者，必须接受政府和公众监督。 “这不是一般意义上的监督，而是涉及具体经营事项的监督。”现在公用事业价格听证会大多成为涨价会，很大程度上是经营者的经营状况不够透明。经营者的重大投资、技术改造、日常生产、成本开支、产品销售或服务方向等，都可能影响到社会和公众利益，因而都在接受监督范围之内。 孟勤国认为，除国家机密外，重要行业经营者应公开经营状况，不能以“商业秘密”对抗政府和公众监督。否则，经营者容易利用控制地位或专营专卖地位损害消费者利益。 反垄断面临执法难 ○反垄断法执法中，可能遭遇行业法律不同规则、行业监管不同机构的协调难题 “我们只是被动的接受者”——中国移动提出：“国内电信业格局不是我们公司定，是信息产业部等国家部委的事，我们是被动接受者。” “我们只是电价的执行者”——国家电网表示：“上网和供电电价不由我们来定，是国家发改委定的，我们只是这个电价的执行者。” 对外经济贸易大学教授黄勇近日在接受本报记者采访时认为，按照第七条规定，反垄断法并未规定电力、电信、铁路、能源??不适用反垄断法。“任何违反反垄断法的行为，都应依法追究其法律责任。” 黄勇提出，反垄断法执法，可能遭遇行业法律不同规则、行业监管不同机构的协调难题。 他举例说，现行《电力法》第二十九条第二款规定，“用户对供电企业中断供电有异议，可向电力管理部门投诉；受理投诉的电力管理部门应当依法处理。如发生电力企业凭借其市场支配地位拒绝交易情形，应属典型的垄断行为而受到反垄断法的规制。这里行业主管机关和反垄断法均可能依照不同法律部门而成为有权受理机关，依上述规定，“依法处理”也将使得实体法律适用存在不确定，可能造成执法矛盾。 推而广之，未来的电信法、能源法等在确立行业特殊性监管的同时，都可能造成市场监管标准、监管机构，在权责上的分歧。 中国社会科学院法学所经济法室主任王晓晔表示，反垄断法的任务是制止垄断行为。由于国有大垄断企业都有一个监管机构，反垄断执法机构与行业监管之间的关系就成为一个敏感话题。王晓晔认为，反垄断执法机构能否在这些被监管的行业执行反垄断法就是一个大的挑战。“如果反垄断执法机构在被监管行业不能执行反垄断法，中国反垄断法就会与其应有的权威和地位极不相称。” |
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